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刘胜军:高尔夫球场与潜规则

  • 作者:天翼图书
  • 发布日期:2011-05-16

到中国发展的外国朋友交流时,我最常告诉他们的一句话是“In China,nothing is easy but everything is possible”(在中国万事不易但一切皆有可能)。换言之,有时候你可以逾越规则抢占机会而不被惩罚,有时候你却可能因为按规则办事而吃亏。

新建高尔夫球场屡禁不止就是一个很好的例子。

2004年1月,国务院就发文规定:地方各级人民政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目。按照国家征地审批权限,用地超过70公顷(约1000亩)以上的,须报国务院审批。2009年8月11日,国土资源部下发《关于严格建设用地管理,促进批而未用土地利用的通知》,严肃查处违反土地管理法律法规、新建高尔夫球场项目用地的行为。遗憾的是,根据北京林业大学高尔夫教育与研究中心的数据,中国高尔夫球场数量从2004年的170个增加到了目前的近600个,也就是说,违规的球场比合规的要多得多。

从表面上看,违规者很聪明,总能找到理由打擦边球。事实上,中国大多数高尔夫开发项目都以“健康休闲俱乐部”或“乡村俱乐部”之名,而行高尔夫之实。

其实,这些所谓的小聪明是显而易见的遮羞布,关键还是地方政府监管部门的“高抬贵手”。偌大个球场,还能瞒得过人的眼睛?

违规高尔夫球场现象表明,违规企业总能想方设法突破监管的防线。当然,突破规则是要支付成本的,或拉地方政府部门成为利益联盟,或通过权力寻租获得一些领导的支持。长此以往,规则不仅被“潜规则”所取代,一些地方政府官员也会养成利用禁止性规则创造寻租机会的习惯,也就是经济学上的“设租”行为。

正如吴思在《潜规则》一书中说:“支配这个集团(官吏集团)行为的东西,经常与他们宣称遵循的那些原则相去甚远。例如仁义道德、忠君爱民、清正廉明等等。真正支配这个集团行为的东西,在更大的程度上是非常现实的利害计算,这种利害计算的结果和趋利避害的抉择,这种结果和抉择的反复出现和长期稳定性,分明构成了一套潜在的规矩,形成了许多本集团内部和各集团之间在打交道的时候长期遵循的潜规则。”

说透了,“潜规则”就是以利益赎买去侵蚀“显规则”。

令行而禁不止,在我国并不鲜见。煤矿安全年年治理年年整顿,安全事故层出不穷;中国现行与食品有关的法律、法规有40部,部门规章近300部,不可谓不详备,结果却是触目惊心的食品造假现象;惩治腐败的党纪国法高悬,却难阻河南交通厅连续四任厅长“前腐后继”。近年来愈演愈烈的上访现象,其实也反映了公众根深蒂固的潜规则意识:他们不相信地方政府,甚至不相信地方法院,宁愿把古代的“向钦差大臣拦轿喊冤”与时俱进为“一路上访”。据最高人民法院院长在全国人大所作工作报告中透露,2009年最高人民法院共接受群众来信来访105.5万人次。据2007年度《武汉年鉴》统计,武汉市各区、市直各部门在那一年里共受理信访27.95万件次。

以至于时间久了,连跨国公司也养成了不尊重规则的习惯。

那么,为何潜规则能屡屡打败显规则呢?笔者以为,除了国人传统上缺乏规则意识外,更重要的是以下问题:

其一,谁来监管“监管者”?司法部门、行政部门都处于错综复杂的党政关系之中,司法部门缺乏足够的独立性去监督和制约行政部门,甚至出现很多针对行政部门的诉讼不被受理的情形。

其二,选择性执法、弹性执法的遗害。中国是非常注重面子、人情的社会,结果导致选择性执法和弹性执法盛行。选择性执法就是“擒贼只擒王”,其实是包庇大多数的违规者。久而久之,就会导致“杀鸡给猴看,但猴已经不看了”的后果。弹性执法是执法标准的不一致性,存在主观调适空间,很多时候判决结果取决于舆论压力的大小和领导部门的意见。执法有了这两个特点,潜规则就可以大展身手了,法治精神也就无从谈起了。

其三,有时反复“抓”反而是在弱化。我国的一大特点就是中央会不断下发各类规定、通知来约束官员行为,仔细思考一下,此类通知其实弊大于利:本来可以依法处理的,现在却以通知代法,导致了对法的漠视;通知给人以既往不咎、下不为例的印象;通知太多,反倒没有了效力;通知为以党纪政纪处分替代法律惩罚创造了空间。

其四,缺乏足够的舆论监督。潜规则就像苔藓,只能在不见阳光的环境中生存。最好的阳光就是媒体和舆论监督。因为舆论监督,中石化广东分公司总经理鲁广余被免职;因为舆论监督,中石化喊停了清查“内鬼”的行动;因为舆论监督,“我爸是李刚”也保护不了违法者的劣行;因为舆论监督,史上最牛烟草局长被抓;因为舆论监督,胜景山河潜规则的努力倒在了最后一米……以利益集团的无往而不至,唯有充分的舆论监督才能最小化潜规则的空间。

没有充分监督和制约的权力,就会“被潜规则”,就会成为寻租的工具,这是并不复杂的道理。

(作者系中欧陆家嘴(16.01,0.02,0.13%)国际金融研究院副院长)